Sinds de jaren ‘50 was de ontwikkelingsafdeling van Unilever een vast onderdeel van de gemeenschap in Vlaardingen. Door ontwikkelingen binnen de organisatiestructuur besloot het levensmiddelen- en verzorgingsproductenconcern in 2016 de nog overgebleven Research & Development vestiging ook naar andere locaties te verhuizen – Wageningen en het Verenigd Koninkrijk. De vestiging aan de Olivier van Noortlaan in de gemeente Vlaardingen, dat zeven en half hectare grond beslaat, werd daarmee overbodig en kwam in de verkoop. Met zo’n 750 arbeidsplaatsen was Unilever veruit de grootste werkgever binnen de gemeente. Het verdwijnen van deze arbeidsplaatsen heeft grote economische gevolgen voor de stad, zowel voor de werkgelegenheid bij Unilever zelf als ook bij alle lokale leveranciers. Dat was aanleiding voor de gemeente Vlaardingen om procactief betrokken te zijn bij de verkoop van het Unilever terrein. Om zo aan de voorkant van het proces invloed te hebben op de herontwikkeling. Daarmee moesten enerzijds de negatieve gevolgen van het vertrek van de ontwikkelingsafdeling op de economische en sociale positie van Vlaardingen worden beperkt en anderzijds de kansen die het vertrek biedt voor de ruimtelijke en functionele ontwikkeling van de Vlaardingse rivierzone worden versterkt.
Hoe hebben de gemeente Vlaardingen en Unilever invulling gegeven aan het verkoopproces van het terrein? Hoe zijn de kansen
voor een optimale ontwikkeling inzichtelijk gemaakt en benut? Wat was een noodzakelijke voorwaarde om partijen een voor het gebied passende oplossing te laten ontwikkelen? Hierover spraken wij met Ad Hekman, manager Stedelijke Ontwikkeling bij de Gemeente Vlaardingen en Bob Braak, senior projectmanager en adviseur stadsverandering en gebiedsontwikkeling bij Procap. Beiden zijn nauw betrokken geweest bij het verkoopproces van het bedrijventerrein.
Betrokkenheid gemeente, provincie en metropoolregio
Ad Hekman legt uit: “Het terrein van Unilever is een iconisch gebied van een eveneens iconisch bedrijf. Het besluit om actief betrokken te worden bij de voorfase was genomen omdat de gemeente niet wilde dat daar te lang leegstand zou ontstaan en niet geheel onbelangrijk: wat er zou komen moest ook waarde creëren voor de gemeente Vlaardingen. Het grote risico was namelijk dat Unilever het terrein aan een willekeurige ontwikkelaar zou verkopen, die plannen zou realiseren volgens het huidige bestemmingsplan maar zonder meerwaarde voor Vlaardingen. Het is niet ongewoon dat een dergelijke locatie wordt gekocht door een ontwikkelaar die vervolgens in gesprek gaat met de gemeente om de gebruiks- en ontwikkelings mogelijkheden te onderzoeken. In dit geval hebben wij, gemeente Vlaardingen alsmede de provincie Zuid-Holland en de Metropoolregio Rotterdam Den Haag,direct bij de start van het verkooptraject aangegeven nauw betrokken te willen worden bij het verkoopproces om in gezamenlijkheid met Unilever op zoek te gaan naar een kansrijke koper met een ontwikkelvisie die aansluit bij de ambities van deze partijen. Iedere partij zou vanuit haar eigen verantwoordelijkheidsgebied deelnemen aan het gesprek.”
“Het prettige was dat ook Unilever tot aan het eind van het traject zich heeft gecommitteerd aan de ambitie om een partij aan trekken die naast een goede prijs óók een waardevolle bijdrage kan leveren aan de stad. Dat opende deuren om nauw met elkaar samen te werken en te zoeken naar het juiste plan voor de juiste prijs”, alsdus Hekman.
Uit de startblokken
“Om een start te maken hebben wij meteen aan het begin partijen, zoals de ‘InnovationQuarter’ en anderen bij het traject betrokken met de vraag om te zoeken naar potentieel geïnteresseerde partijen. Daarnaast hebben wij als overheidsorganisaties, in samenspraak met Unilever, in grote lijnen onze ambities, wensen, (beleids)kaders en voorwaarden voor de potentiële koper neergezet, aldus Hekman.”
Waarop Braak vervolgt: “Unilever heeft een beeldbepalende positie in Vlaardingen: ieder bewoner heeft een directe of indirecte relatie met dit bedrijf. Gelukkig is de onderneming zich bewust van die positie en de verantwoordelijkheid die daarmee gemoeid gaat.” Hekman gaat verder: “wat Bob aangeeft klopt helemaal. Unilever nam zijn positie zeer serieus. Ze hebben altijd aangegeven niet alleen te gaan voor de beste prijs, maar óók voor een goed plan voor de gemeente Vlaardingen. De locatie is dermate groot en bevindt zich ook op een strategisch zeer gunstige positie, daar móet je iets ontwikkelen dat publieke waarde creëert.”
Kansen
“Voor ons als overheden betekent het vertrek van dit bedrijf een verlies aan arbeidsplaatsen, dus de focus lag op het zoeken naar kansen om een zelfde aantal arbeidsplaatsen te creëren. Daarmee werden de thema’s ‘werken en wonen’ de belangrijkste ontwikkelingsdoelen voor het gebied. We hebben aangegeven dat het een werk-woongebied moest worden. De programmatische 
invulling daarvan wilden we aan de markt overgelaten om ook een stuk marktwerking te stimuleren. We moesten immers ook rekening houden met het belang van Unilever. We wilden geen onmogelijke eisen aan de nieuwe koper stellen waardoor de verkoop in het geding zou kunnen komen. Op zijn beurt heeft Unilever zich altijd bereid getoond om mee te denken over de kansen en wegen om obstakels te overwinnen”, aldus Hekman.
Braak vult aan: “De overheidspartijen en Unilever hebben gezamenlijk een vraag in de markt uitgezet voor advies. Er is daarbij een partij (Rebelgroup) geselecteerd om de markt te verkennen voor potentiële kopers. Daarmee lieten we de markt met ideeën komen in samenspraak met ons in plaats van dat wij een gewenste ontwikkeling dicteerden. In gebiedsontwikkeling zie je immers vaak dat er eerst vanuit de overheid lange visietrajecten worden opgestart waarna er een partij wordt gezocht om deze uit te werken. De markt heeft meerdere malen aangegeven dat zij dit soort ontwikkelingen ‘beter’ in de vingers hebben dan de overheden, dus we besloten hen ook de kans te geven om dat te laten zien.” Hekman: “de markt roept vaak “laat het maar aan ons over”. Ze vragen veelal de gemeente op afstand te gaan staan en de volledige opgave in hun handen te leggen. In de realiteit blijkt ook dat niet de juiste aanpak te zijn. Bij de verkoop en ontwikkeling van het Unilverterrein is er daarom voor gekozen het initiatief bij de markt te leggen maar wel in combinatie met een adviserende rol vanuit de betrokken overheden. In mijn opinie kan het niet anders dan dat je een dergelijke opgave in gezamenlijkheid oppakt, markt en overheden. Je moet elkaar opzoeken en elkaar heen en weer uitdagen om tot de best passende oplossing te komen voor het gebied.”
Eerste en tweede fase van het verkooptraject
De eerste fase van het verkooptraject is in de zomer van 2018 gestrand. Volgens Hekman had dit te maken met het ontbreken van een duidelijke sturing op de randvoorwaarden voor het milieu en bestemmingsplan. Ontwikkelaars zagen dit als een groot risico bij een eventuele aankoop van het terrein. Het antwoord op de vraag ‘wie de risico’s moest dragen’ werd pas in de tweede fase van het verkooptraject duidelijk.
Braak legt uit: “in de eerste fase vond men de locatie zeer interessant, maar met name het risicodeel, milieu en het bestemmingsplan, werd door de marktpartijen neergelegd bij de overheden en Unilever. In het visietraject kwamen de marktpartijen met inspirerende architecten en mooie ruimtelijke plannen. Echter geen van de partijen had daarbij zelf het initiatief genomen om de milieusituatie nader in beeld te brengen. Voor dat deel bleef men naar de gemeente en Unilever kijken.” Hekman vervolgt: “ontwikkelaars toonden interesse om het terrein tegen een aanvaardbare prijs te kopen. Echter, onder de voorwaarde dat volledige betaling pas plaats zou vinden na een onherroepelijk bestemmingsplan, een onwenselijke transactievoorstel voor Unilever. Gelijk oversteken had voor hen de voorkeur, begrijpelijk. Dus is door partijen besloten op zoek te gaan naar ontwikkelaars die bereid waren boter bij de vis te doen, waarbij de risico’s zouden worden verdeeld: de transactie (deels) volbrengen zonder eerst te wachten op een onherroepelijke bestemmingsplan.”
Echter, met deze benadering zou de verkoopprijs voor Unilever lager uitvallen omdat hiermee meer risico’s bij de marktpartijen kwamen te liggen. Om een beter prijsvoorstel te stimuleren moesten, waar mogelijk, de risicofactoren worden weggenomen: de milieurisico’s moesten inzichtelijk worden gemaakt en waar mogelijk teruggedrongen. Daarnaast was het ook voor de betrokken overheden nodig om onderling zaken af te stemmen om tegengestelde belangen te voorkomen. Zo was de provincie nog niet overtuigd van de wenselijk- en noodzakelijkheid van het opgeven van de ruimte voor watergerelateerde industrie in de hogere milieucategoriën door de verkoop en herontwikkeling van het terrein in een hybride werk-woonbestemming. Om al deze zaken fundamenteel aan te pakken is er een doorstart gemaakt met een tweede fase van het verkooptraject.
“In de tweede fase hebben de overheden het initiatief genomen om met milieudienst een ‘quick scan’ te maken naar de milieucontouren en mogelijke beperkingen. Daarnaast, heeft Unilever de locatie door laten lichten voor zaken als bodemverontreiniging, staat van bebouwing en aanwezigheid van asbest. Dit leverde (milieu)rapporten op waarin men duidelijk kon zien wat de exacte milieurandvoorwaarden waren. Daar konden partijen reële plannen voor maken en uiteindelijke ook goede biedingen”, legt Hekman uit.
Zelf kopen
Hekman legt: “de eerste fase liep stuk en we konden vooraf niet voorspellen of de tweede fase een betere kans zou maken. Wat zou er gebeuren als die fase ook onsuccesvol zou blijken? Er zou alsnog een situatie kunnen zijn ontstaan waarin Unilever het terrein toch op basis van de huidige gebruiksmogelijkheden aan een willekeurige partij zou verkopen. Dat vormde een te groot risico. Unilever heeft daarom schriftelijk aan het college gevraagd naar de mate van bereidheid om te participeren in de aankoop van het terrein, mogelijk in een PPS-constructie. Het doel was om hiermee binnen de gemeente naar ruimte te zoeken om – als de nood aan de man mocht komen – zelf te gaan participeren. Dit is uiteindelijk niet nodig gebleken omdat er in de tweede fase een partij is gevonden die in grote lijnen voldoet aan de kaders en ambities van de overheden en de wensen van Unilever. Het uitspreken van het voornemen om in een eventuele ‘noodsituatie’ het voortouw te nemen in de aankoop van het terrein zorgde bij alle betrokken partijen voor een bepaalde mate van rust. Toegegeven, het initiatief heeft binnen de gemeente wel voor enig onrust gezorgd: de verantwoordelijke Wethouder en het college begrepen waarom de vraag gesteld werd, maar binnen de gemeente werd een mogelijke participatie in zo’n grote ontwikkeling als zeer risicovol, eigenlijk te risicovol beschouwd.
“Eén van de grote effecten van de crisistijd is geweest dat gemeenten zeer terughoudend zijn geworden in het verwerven van grondposities. Actief grondbeleid is voor veel gemeenten nog steeds een vies woord. Eigenlijk is dat jammer want het concept is onnodig besmet geraakt door de wijze waarop dit in het verleden – vóór de crisis – werd toegepast waarbij de gemeentelijke financiële huishouding mede afhankelijk was van het actieve grondbeleid en waarbij gemeenten als ontwikkelaar hebben opgetreden. Maar je hebt als gemeente juist ook een maatschappelijke taak en verantwoordelijkheid. Vanuit die taak zou je in bepaalde gevallen wel actief grond moeten verwerven om daarmee een ontwikkeling van de grond te krijgen die er anders niet zou komen”, aldus Braak.
‘Lessons learned’
De wijze waarop het verkooptraject is ingevuld is betrekkelijk nieuw en kan als een pilot in zijn soort worden gezien. Hoe kan de opgedane ervaring worden aangewend als template voor een bredere toepassing?
Hekman concludeert: “wat ik aan partijen met soortgelijke projecten zou willen meegeven is in de eerste plaats aan de voorkant het eisenpakket niet zo zwaar te maken dat je daardoor geen gesprekspartner meer kunt zijn. Je moet in het bijzonder begrip hebben voor de situatie van je partners. Belangrijk is om richting de markt aan te geven wat de kaders en ambities zijn en wees duidelijk over wat de risicopunten in het traject zijn. Daarnaast is het raadzaam met een grote mate van vertrouwelijkheid met het proces om te springen, houd het werkteam binnen de gemeente zo klein mogelijk. Het vertrouwen is de voedingsbodem voor waar het echt om draait: de relatie. Zonder een goede relatie met partijen kan de minste kink in de kabel een breuk betekenen.” Braak vult aan: “je hebt in deze methodiek als gemeente een adviserende rol in een ontwikkelcompetitie die wordt gevoerd door de eigenaar van de grond, terwijl je gewend bent om als gemeente zelf een competitie uit te zetten en de randvoorwaarden mee te geven. In dit geval ben je ‘adviseur’ en je bent ook direct belanghebbende, zorg dus voor de nodige organisatiekracht om deze twee rollen en alle belangen feilloos samen te laten vallen.”
Door: PPS Netwerk Nederland
Meer informatie: Wilt u meer informatie over dit interview of met andere professionals van gedachten wisselen rondom dit thema, stuur een bericht aan secretariaat@ppsnetwerk.nl. Wij brengen u dan in contact met relevante gesprekspartners en/of nodigen u uit voor activiteiten gerelateerd aan dit thema.