Foto: Stef van Wessel
Ruim vijftien jaar geleden werden door de rijksoverheid bij grote projecten PPS (Publiek Private Samenwerking) geïntroduceerd. Sindsdien gold bij het Rijksvastgoedbedrijf en bij Rijkswaterstaat het credo: DBFM, tenzij. Waarbij de afkorting voor de Design Build Finance en Maintain variant van PPS staat. Dit betekende dat alle projecten met een omvang groter dan € 25 miljoen (bij RvB-projecten) of € 60 miljoen (bij RWS-projecten) werden uitbesteed via een DBFM-contract. In de afgelopen 15 jaar zijn er veel PPS-projecten opgestart, waarvan de meeste inmiddels de exploitatiefase hebben bereikt.
We gingen met Stef van Wessel in gesprek over de ervaringen met PPS-projecten, de toekomst van PPS en de rol van de Staat als opdrachtgever. Stef is werkzaam bij Rijkswaterstaat als contractmanager Windpark Maasvlakte 2 en was voorheen senior financieel adviseur van o.a. het PPS-project de Afsluitdijk.
Wat is er gebeurd de afgelopen jaren op PPS-gebied en hoe kijk jij daarop terug?
We hebben gezien dat er de afgelopen jaren een groot aantal projecten is uitgevoerd op basis van DBFM-contracten, één van de varianten van een PPS, van de Tweede Coentunnel tot en met het recente project ViA15. Al met al zijn er daarbij mooie resultaten behaald, juist dankzij deze vorm van samenwerken waarbij we ook als overheid absoluut waar voor ons geld hebben gekregen. Wat dat betreft herken ik de strekking van het onderzoek ‘evaluatie 15 jaar DBFM’ van Professor Koppenjan van de Erasmus Universiteit zoals dat onlangs is gepubliceerd (zie link). Uit dit onderzoek is immers ook gebleken dat we goede resultaten geboekt hebben met dit soort projecten. Het is wat dat betreft jammer dat met name de laatste tijd een aantal PPS-projecten die niet volgens plan liepen veel aandacht hebben gekregen. Het omgekeerde is in feite waar want traditioneel uitgevoerde projecten hebben al jaren te maken met significante faalkosten. Als we wat dat betreft dezelfde maatstaf hanteren, zien de faalkosten van PPS er ineens relatief bescheiden uit en steken zaken als beschikbaarheid en kwaliteit van het eindresultaat daar ook nog eens uitstekend bij af. Niet alles is perfect verlopen, het is belangrijk om nu te leren van de dingen die goed of juist minder goed zijn gegaan en de kennis en ervaring vast te houden van de professionals die de afgelopen jaren PPS-projecten hebben gerund om juist door te gaan met dit soort samenwerkingen en integrale aanpakken.
“Al met al zijn er daarbij mooie resultaten behaald, juist dankzij deze vorm van samenwerken waarbij we ook als overheid absoluut waar voor ons geld hebben gekregen.”
Waarom is het belangrijk om door te gaan met PPS-projecten?
Omdat we op dit moment een aantal grote dossiers hebben die vanwege hun complexiteit en omvang een PPS aanpak nodig hebben om überhaupt alle ambities te kunnen realiseren. Denk bijvoorbeeld eens aan thema’s zoals verduurzaming en mobiliteit. Dit zijn opgaves die dermate complex en inter-gerelateerd zijn dat je als overheid en markt juist intensief moet samenwerken of in ieder geval de mogelijkheden daartoe vooraf goed moet verkennen om die complexiteit te kunnen ‘handelen’. Met traditionele manieren van aanbesteden ga je uiteindelijk niet voldoende meters maken.
Daarnaast zie je dat ICT alsmaar een dominantere rol krijgt die alleen maar sneller zal doorgroeien. Daar ligt niet de expertise van de overheid dus ook dat vraagt om vormen van slimme (PPS) samenwerking omdat de wederzijdse afhankelijkheid als overheid en markt juist ook via die ICT-component alleen maar gaat toenemen. Dan kunnen we wat dat betreft wel willen gaan teruggrijpen naar traditionele rollen voor iedereen maar daarmee ontkennen we feitelijk de complexheid en dynamiek van de realiteit.
Hoewel PPS niet de oplossing is voor elk probleem, biedt een PPS aanpak kansen om de toekomstige complexe opgave op te pakken. Uiteindelijk moet je de samenwerkingsvorm laten bepalen door de aard van het project en de achterliggende opdrachtgevers- en opdrachtnemersorganisaties en niet a priori kiezen voor 1 heilig model. Het afgelopen decennium heeft er wel voor gezorgd dat we nu wél de PPS-kennis in huis hebben -en als we niet te lang wachten ook houden- waar we ons profijt van kunnen trekken en die overigens zeer gevraagd is in het buitenland: we staan er als Nederland goed op qua PPS-projecten.
“Met traditionele manieren van aanbesteden ga je uiteindelijk niet voldoende meters maken.”
Wat betekent dit voor de toekomst en de PPS-en?
We moeten goed nadenken over passende sturingsmodellen voor de grote en complexe projecten in de toekomst. Zijn wij als opdrachtgever in staat om deze te sturen, zijn consortia met toch doorgaans een behoorlijke ‘bouwachtergrond’ daartoe bereid of in staat of moeten we vertrouwen op partijen als Google en Microsoft?
Daarvoor is het hoe dan ook noodzakelijk dat wij als overheid veel expertise in huis hebben. Wat we nu hebben, moeten we houden en waarschijnlijk moeten we er nog veel meer bijhalen. Zonder expertise word je enorm afhankelijk van externe partijen wat je als bestuurder kwetsbaar maakt. Het resultaat is dat je als publieke opdrachtgever alleen nog maar kan meepraten over het proces en niet over de inhoud.
Het beeld is achteraf gezien dat in het verleden te snel risico’s richting de opdrachtnemer zijn geduwd. Hier moeten we bij toekomstige projecten goed over nadenken: welke risico’s zijn realistisch om bij de markt te leggen en welke risico’s moeten we met elkaar delen? Daarvoor is het zo belangrijk om vanaf het begin transparantie na te streven, gedegen vooronderzoek te doen en alle belangen en risico’s op tafel te krijgen. En dan is die expertise in huis hebben ook weer van belang om inhoudelijk het gesprek aan te kunnen gaan, anders veroordeel je jezelf als opdrachtgever tot een rol van proces controller in plaats van een samenwerkingspartner.
“Welke risico’s zijn realistisch om bij de markt te leggen en welke risico’s moeten we met elkaar delen?”
Ook hebben we geleerd dat wanneer je een contract afsluit voor meer dan 20 jaar we niet weten hoe de ‘wereld’ er tegen die tijd precies uitziet. Dat vraagt om een bepaalde mate van flexibiliteit in contracten. Er wordt wel eens gezegd dat DBFM-contracten per definitie niet flexibel zijn maar dat is niet waar. De flexibiliteit staat los van de contractvorm maar wordt bepaald door de mate waarin hier aan de voorkant over wordt nagedacht en gesproken.
Als laatste wil ik nog noemen dat we in de toekomst meer moeten gaan durven om fouten te maken. Fail faster. Als je kijkt naar bijvoorbeeld verduurzamingsvraagstukken, de technieken op dit gebied volgen elkaar in hoog tempo op en niemand weet precies wat goed gaat werken en wat niet. We kunnen het ons echter niet veroorloven om rustig af te gaan wachten tot de juiste techniek en oplossingen boven komen drijven. Mijn devies is om nog meer op kleine schaal pilots uit te voeren, zoals al gebeurt op het gebied van duurzaamheid. Maak bijvoorbeeld meer proeftuinen om je op die manier los te maken van de afreken-cultuur en eerder zicht te krijgen op slimme routes en oplossingen die werken voor de aanpak van je grote uitdagingen.
“We kunnen het ons niet veroorloven om rustig af te gaan wachten tot de juiste techniek en oplossingen boven komen drijven.”
PPS heeft ons veel gebracht en het is belangrijk om op deze voet door te gaan maar we moeten durven stil te staan bij de verbeterpunten. Niet een copy/paste beleid voeren voor alle grote opgaves, maar per specifiek project kijken naar de kenmerken en bepalen welke vorm van PPS hier het best bij past en ervoor zorgen dat wij als opdrachtgever zelf de noodzakelijke kennis en kunde in huis hebben om de goede afwegingen en beslissingen hierover te maken.